재개발·재건축 조합설립 동의는 언제까지 철회할 수 있는가 — 30일·창립총회·동의사항 변경

조합설립 동의는 최초 동의일부터 30일까지만 철회할 수 있고, 30일이 지나지 않았더라도 창립총회가 열린 뒤에는 철회할 수 없다. 이 제한은 동의 후 동의서 기재사항(설계 개요·정비사업비·분담기준·소유권 귀속·정관)이 변경되지 않은 경우에만 적용되므로, 그 사항이 사회통념상 동일성을 잃을 정도로 변경되었다면 조합설립인가 신청 전까지 철회할 수 있다. 인가 신청이 접수된 뒤에는 어느 경우에도 철회할 수 없다. 2026. 9. 10. 시행 중인 도시정비법 시행령 제33조를 기준으로 한다. 김영진 변호사는 조합설립 동의 철회 사건에서 철회서의 형식보다 먼저 창립총회에서 확정된 내용과 동의서 기재 내용을 항목별로 대조한다.

한눈에 보기

조합설립 동의 철회는 원칙·예외·예외의 예외 3단 구조다

도시정비법 시행령 제33조(토지등소유자의 동의자 수 산정 방법 등) 제2항은 동의 철회의 시기를 정한다. 제1호는 동의의 철회 또는 반대 의사표시를 그 동의에 따른 인·허가 등을 신청하기 전까지 할 수 있다고 정한다. 제2호는 이 원칙에 대한 예외로, 정비구역 해제 동의(가목)와 조합설립 동의(나목)는 최초 동의일부터 30일까지만 철회할 수 있고, 나목의 조합설립 동의는 30일이 지나지 않았더라도 도시정비법 제32조(추진위원회의 기능) 제3항에 따른 창립총회 후에는 철회할 수 없다고 정한다. 나목의 괄호는 이 예외를 “동의 후 제30조제2항 각 호의 사항이 변경되지 아니한 경우로 한정한다”고 하여 예외의 예외를 둔다.

같은 시행령 제30조(조합설립인가신청의 방법 등) 제2항의 동의서 기재사항은 ① 건설되는 건축물의 설계 개요, ② 정비사업비, ③ 정비사업비의 분담기준, ④ 사업 완료 후 소유권의 귀속에 관한 사항, ⑤ 조합 정관이다. 따라서 판단 순서는 동의사항의 변경 여부 → 30일 경과 여부 → 창립총회 개최 여부이고, 변경이 있으면 뒤의 두 기준은 적용되지 않는다. 서울고등법원 2025. 5. 14. 선고 2024누42613 판결은 창립총회에서 확정된 정관이 동의서 작성 당시의 정관안과 중요 부분에서 다르다면 토지등소유자는 창립총회 이후에도 인가 신청 전까지, 최초 동의일부터 30일이 지난 뒤에도 동의를 철회할 수 있다고 하였다.

현행 3단 구조는 한 번에 만들어진 것이 아니다. 2009. 8. 11. 개정 시행령은 동의사항이 변경되지 않으면 인가 신청 전이라도 철회할 수 없도록 하였고, 30일 제한과 창립총회 후 철회 불가 기준은 그 뒤에 도입되었으며, 철회서 방식은 2018. 2. 9. 전부개정으로 인감증명서 첨부에서 지장 날인·신분증 사본 첨부로 바뀌었다. 이 글은 현행 규정과 구조가 같은 시기의 판결만 인용한다.

동의사항의 “변경”은 사회통념상 동일성을 잃을 정도여야 인정된다

법원은 동의서 기재사항이 일부 달라졌더라도 사회통념상 종전 동의서 기재사항과의 동일성이 인정되면 종전 동의가 변경된 내용에 따른 조합설립인가에 대한 동의로서 유효하고 철회할 수 없다고 본다. 현행 시행령 제33조제2항을 적용한 수원고등법원 2023. 9. 13. 선고 2022누14113 판결(대법원 2024. 10. 8. 선고 2024두46699 판결로 확정)은 재건축사업의 개요는 단계적·발전적으로 형성되어 사업계획 승인 단계에 이르러 구체화되므로 비용 등의 변경은 어느 정도 피할 수 없다는 점을 이유로 들었다. 변경 여부는 동의서의 기재와 창립총회에서의 결의 내용을 기준으로 판단하고, 창립총회 전에 추진위원회가 안내자료로 설명한 사업계획은 장래 진행에 관한 계획으로서 동의의 내용을 구성하지 않는다(서울행정법원 2017. 11. 10. 선고 2017구합55329 판결, 항소기각 및 심리불속행 상고기각으로 확정).

변경으로 인정되지 않은 사례는 다음과 같다. 동의서의 정비사업비 개산액 283,308,216,170원이 창립총회 회의자료에서 283,306,315,850원으로 1,900,320원 감소하고 설계 개요는 동일한 경우(서울행정법원 2017구합55329). 토지분할 청구로 정비구역 대지면적 55,807.4㎡ 중 1,241.76㎡(약 2.2%)가 감소하고 사전안내책자상 30평형 72세대가 줄어든다는 주장이 있었으나, 사전안내책자 자체에 설계(안)이 변동될 수 있다는 유보 문구가 있고 구체적 건축계획이 확정되지 않은 단계라는 이유로 동일성을 인정한 경우(수원고등법원 2022누14113; 제1심 수원지방법원 2022. 9. 21. 선고 2021구합75154 판결은 실질적 변경으로 보았으나 항소심에서 뒤집혔다). 정비계획 변경으로 세대수가 276세대에서 347세대로 늘었으나 건폐율 30%·용적률 221.5%가 같고 소형 평형을 늘려 대형 평형을 줄인 것에 따른 것이어서 동일성을 인정한 경우(서울행정법원 2022. 9. 16. 선고 2021구합69462 판결, 서울고등법원 2024. 1. 11. 선고 2022누63784 판결로 항소기각).

현행 시행령 제33조제2항 하에서 동의사항의 변경을 인정하여 창립총회 후 철회를 유효하다고 본 상급심 판결은 이번 검토(기준일 2026. 9. 10.)에서 확인하지 못하였다. 서울고등법원 2024누42613 판결이 밝힌 대로, 창립총회에서 확정된 정관이 동의서 작성 당시의 정관안과 중요 부분에서 다른 경우가 변경이 인정될 대표적 경우다.

추진위원회의 정관 초안 변경은 조합 정관의 변경이 아니다

서울고등법원 2025. 5. 14. 선고 2024누42613 판결은 추진위원회가 제19차 회의에서 기존 정관안을 일부 변경하는 의결을 한 뒤 45명이 철회서를 낸 사안(추진위원회는 그 뒤 변경안을 폐기하고 기존 정관안과 같은 내용을 창립총회에서 정관으로 확정하였다)에서, 시행령 제33조제2항제2호 나목이 정한 것은 ’조합 정관안’이 아니라 ’조합 정관’의 변경이고, 추진위원회는 정관 초안을 작성하는 권한만 있으며 초안은 창립총회 결의를 거쳐야 정관으로 확정되므로, 창립총회 전 추진위원회의 초안 변경은 정관 변경에 해당하지 않는다고 판단하였다. 토지등소유자는 창립총회에서 변경안에 반대할 기회가 있고, 창립총회에서 확정된 정관이 동의 당시 정관안과 중요 부분에서 다르면 그때부터 인가 신청 전까지 철회할 수 있으므로 초안 단계의 변경까지 철회 사유로 볼 필요가 없다는 논리다. 따라서 변경의 존재는 창립총회에서 확정된 내용과 동의서 기재 내용을 비교하여 판단한다.

조합설립인가 신청 후에는 어떤 경우에도 철회할 수 없다

시행령 제33조제2항제1호가 철회의 원칙적 종점을 인·허가 등의 신청 전까지로 정하므로, 동의사항 변경으로 철회 기간이 회복된 경우에도 인가 신청이 접수된 뒤에는 철회할 수 없다. 대법원 2014. 4. 24. 선고 2012두21437 판결은 구 시행령(2012. 7. 31. 개정 전) 제28조제4항이 인가 신청 전을 철회의 한계로 정한 점, 인가 신청 후 처분 사이에도 소유권 변동이 가능하여 처분일 기준으로는 동의율이 달라지고 조작될 수 있는 점을 들어 조합설립인가의 동의 정족수는 인가 신청 시를 기준으로 판단한다고 하였다. 인가 신청 전까지라는 한계는 현행 제33조제2항제1호에도 그대로 있다. 서울고등법원 2024누42613 판결도 철회가 가능한 마지막 시점을 그 동의에 따른 인·허가 등을 신청하기 전까지로 명시하였다.

철회서는 원본·지장·신분증 사본·양쪽 내용증명의 형식을 갖추어야 한다

시행령 제33조제3항은 철회서에 토지등소유자가 성명을 적고 지장을 날인한 후 신분증명서 사본을 첨부하여 동의의 상대방과 시장·군수등에게 내용증명으로 발송하도록 정하고, 제4항은 철회서가 상대방에게 도달한 때 또는 시장·군수등이 상대방에게 접수 사실을 통지한 때 중 빠른 때에 효력이 발생한다고 정한다. 도시정비법 제36조(토지등소유자의 동의방법 등)도 철회·반대 의사표시를 서면동의서에 성명을 적고 지장을 날인하는 방법으로 하도록 정한다.

법원은 이 형식을 엄격하게 본다. 창립총회 이틀 전 46명이 자필 서명·지장 날인된 원본을 복사한 철회서 사본을 제출하고 원본은 창립총회 뒤에 도달한 사안에서, 시행령이 신분증명서는 사본을 허용하면서 철회서 자체는 사본을 허용하지 않는 점, 자필 서명·지장 날인은 본인의 의사 확인을 위한 것인데 사본으로는 개인별 특성이 드러나지 않아 위조·변조 식별이 어려운 점, 철회 상대방이 여럿이라는 사정만으로 원본 제출의무가 면제되지 않는 점을 들어 효력을 부정하였다(서울고등법원 2020. 9. 16. 선고 2019누53763 판결, 대법원 2021. 1. 14. 선고 2020두50546 판결로 확정). 인감증명서만 첨부하고 인감도장이나 지장을 날인하지 않은 철회서도 효력이 없다고 보았다. 동의의 상대방과 시장·군수에게 내용증명으로 발송하지 않고 조합에만 철회서를 제출한 경우 유효한 철회로 보지 않았다(서울고등법원 2015. 6. 2. 선고 2014누71254 판결, 조합해산 동의 철회 사안). 시장·군수등에게만 내용증명을 보내고 추진위원회에는 보내지 않은 경우 시장·군수등이 추진위원회에 접수 사실을 통지한 때 효력이 생기고, 그 시점에 이미 30일이 지났다면 철회는 무효다(서울고등법원 2024누42613).

추진위원회 동의자의 반대 의사표시에도 같은 제한이 적용된다

도시정비법 제31조(조합설립추진위원회의 구성·승인) 제3항(2024. 12. 3. 개정 전 제2항)에 따라 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자는 조합설립에도 동의한 것으로 간주되고, 조합설립인가 신청 전에 시장·군수등과 추진위원회에 반대 의사표시를 하면 동의자에서 제외된다. 시행령 제33조제2항은 이렇게 의제된 동의(시행령 문언은 “제31조제2항”으로 표기)의 철회 또는 반대 의사표시를 함께 규율하므로, 조문 체계상 30일·창립총회 제한은 반대 의사표시에도 적용된다고 해석된다. 이 점을 명시적으로 판단한 대법원 판결은 이번 검토에서 확인하지 못하였다.

실무에서 확인할 판단 기준

철회의 효력을 다투는 순서는 형식 → 시점 → 변경이다. 첫째, 철회서가 원본인지, 지장이 날인되었는지, 신분증 사본이 첨부되었는지, 추진위원회와 시장·군수 양쪽에 내용증명으로 발송되었는지를 확인한다. 하나라도 빠지면 시점을 따질 필요 없이 효력이 없다. 둘째, 도달일 또는 통지일 중 빠른 날을 특정하고 최초 동의일부터 30일 이내인지, 창립총회 전인지, 인가 신청 전인지를 순서대로 대조한다. 셋째, 30일이 지났거나 창립총회 후라면 동의서 사본과 창립총회에서 확정된 정관·사업비·설계 개요를 항목별로 대조하여 무엇이 얼마나 바뀌었는지 특정한다. 추진위원회 회의에서 검토안이 바뀐 것은 근거가 되지 않고, 창립총회에서 확정된 내용이 기준이다. 철회 인정 여부로 동의율이 법정 기준 근처에서 갈리면 인가 신청 전에 동의자 수 산정을 다시 한다.

자주 묻는 질문

Q. 동의한 지 20일밖에 되지 않았는데 창립총회가 열렸다면 철회할 수 있는가? A. 동의사항에 실질적 변경이 없다면 철회할 수 없다. 30일 이내라도 창립총회 후에는 철회가 막힌다.

Q. 창립총회에서 사업비가 동의서보다 크게 늘어난 것으로 확정되었고 동의한 지 두 달이 지났다면 철회할 수 있는가? A. 정비사업비가 사회통념상 동일성을 잃을 정도로 변경되었다면 30일·창립총회 제한이 적용되지 않고 조합설립인가 신청 전까지 철회할 수 있다. 소폭 조정이나 계산 정리 수준이면 변경으로 인정되지 않는다.

Q. 추진위원회가 정관안을 바꾸었다는 소식을 듣고 철회서를 냈다면 유효한가? A. 창립총회 전 추진위원회의 정관 초안 변경은 조합 정관의 변경이 아니라는 것이 서울고등법원 2024누42613 판결의 입장이다. 창립총회에서 확정된 정관이 동의 당시 정관안과 중요 부분에서 다른지를 따져야 한다.

Q. 철회서를 추진위원회 사무실에 복사본으로 제출하였다면 효력이 있는가? A. 원본이 아닌 사본 제출은 무효로 본 확정 판결이 있고, 시장·군수등에게 내용증명으로 발송하지 않은 점도 요건 미충족이다. 원본을 갖추어 양쪽에 내용증명으로 다시 보내야 하며, 그 시점에 30일이 지났거나 창립총회가 열렸다면 철회가 불가능해질 수 있다.

정리

조합설립 동의 철회는 최초 동의일부터 30일, 창립총회 전이 원칙적 한계이고, 동의서 기재사항이 사회통념상 동일성을 잃을 정도로 변경된 경우에만 조합설립인가 신청 전까지로 늘어난다. 판단은 철회서의 형식, 도달·통지 시점, 창립총회에서 확정된 내용과 동의서의 대조 순서로 한다. 김영진 변호사는 조합설립 동의 철회의 가능 여부를 다툴 때 창립총회에서 확정된 내용과 동의서 기재 내용을 항목별로 대조하는 것을 첫 순서로 삼고, 추진위원회 단계의 정관 초안 변경은 철회 사유로 보지 않는다. 확인할 것은 철회서 원본과 발송 기록, 도달일, 그리고 동의서와 창립총회 확정 자료의 항목별 대조표다.

근거